Върховният административен съд на Република България - второ отделение, в съдебно заседание на осми юни две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Галя Костова, членове: Галина Солакова, Емилия Кабурова, при секретар Илиана Венелинова Иванова и с участието на прокурора Искренна Величкова изслуша докладваното от председателя Галя Костова по адм. дело № 14490/2015 г.

Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), образувано по жалба на Центъра за защита правата в здравеопазването със седалище и адрес на управление София, район "Триадица", ул. Нишава 121, представляван от Стойчо Кацаров, председател на управителния съвет, срещу Наредба № 10 от 2.12.2015 г. за проучване на удовлетвореността на пациентите от медицинските дейности, закупувани от Националната здравноосигурителна каса (Наредба № 10 от 2015 г.).

В жалбата се релевират доводи за незаконосъобразност на подзаконовия нормативен акт като издаден в нарушение на материалния закон (чл. 27 и 28 от Закона за здравето (ЗЗ), чл. 2 и 5 от Закона за защита на личните данни (ЗЗЛД), чл. 59, ал. 11, т. 4 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и на разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) с молба за отмяната му изцяло.

Към оспорването са се присъединили Националното сдружение на общопрактикуващите лекари и Националното сдружение на частните болници, които поддържат становища за незаконосъобразност на обжалваната Наредба № 10 от 2015 г.

Министърът на здравеопазването, ответник по оспорването, представляван от юрк. Бранковска, поддържа становище за неоснователност на жалбата, представя писмени бележки.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата.

Върховният административен съд по допустимостта на жалбата констатира:

Съгласно чл. 185, ал. 2, чл. 186, ал. 1 и чл. 187, ал. 2 АПК подзаконовият нормативен акт може да бъде оспорен изцяло или в отделни разпоредби, право да го оспорят имат гражданите, организациите и органите, чиито права и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения, като последващо оспорване на същото основание е недопустимо.

Наредба № 10 от 2015 г. е издадена от министъра на здравеопазването по делегация на чл. 19, ал. 7, т. 15 ЗЗО, обнародвана е в ДВ, бр. 97 от 11.12.1015 г., предвид което представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 2 ЗНА.

Жалбоподателят е юридическо лице, регистрирано по Закона за юридическите лица с нестопанска цел (ЗЮЛНЦ), вписано е в регистъра по чл. 18 към Софийския градски съд и има качеството на "организация" по смисъла на § 1, т. 2 ДРАПК. Сдружението е създадено за осъществяване на дейност в обществена полза с цел създаване на обществена подкрепа и условия за развитие и усъвършенстване на българското здравеопазване, защита на индивидуални и колективни права на граждани и организации в сферата на здравеопазването и свързаните с него социални дейности, произтичащи от нормативни актове и международни споразумения, подписани от Република България, и с предмет на дейност представителство и защита на правата на физическите и юридическите лица, организации и сдружения в сферата на здравеопазването и свързаните с него социални и други дейности, извършване на изследователска, статистическа и научна дейност, вкл. в подготвянето и обсъждането на нормативни актове, подпомагане и съдействие на държавни учреждения и неправителствени организации по защита правата в здравеопазването.

Наредбата не е била предмет на съдебен контрол.

Предвид изложеното съдът намира, че жалбата е процесуално допустима.

Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:

От приложената административна преписка е видно, че проектът на наредбата е приет на 2.11.2015 г. на заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването и заедно с мотивите на същата дата е публикуван на интернет страницата на министерството. На същата интернет страница е публикувано и становище на Комисията за защита на личните данни, предоставено предвид предвиждането изследването на удовлетвореността на пациентите от предоставеното им обслужване в лечебните заведения да става чрез телефонен контакт с тях, осъществен от изпълнител "с доказан опит в предоставянето на услуги по проучване и анализ на общественото мнение", съгласно чл. 5. Постъпилите по този проект становища с мнения и предложения от сдружения с нестопанска цел в сферата на здравеопазването и от Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) са отразени и обсъдени в нарочна справка, изготвена от зам.-министър. Издадената в така проведената процедура по делегация на чл. 19, ал. 7, т. 15, предл. 2 ЗЗО от министъра на здравеопазването при спазване изискванията за форма и обнародване Наредба № 10 от 2015 г. представлява валиден подзаконов нормативен акт.

В жалбата се твърди незаконосъобразност на наредбата поради несъобразяването ? с разпоредби на ЗЗ, ЗЗЛД и ЗЗО. Доводите се свеждат до обстоятелствата, при които информация от здравен характер ще бъде взета от конкретно лице чрез телефонно допитване от изпълнител, определен по договор с НЗОК.

Разпоредбата на чл. 27, ал. 1 ЗЗ дефинира здравната информация като лични данни, свързани със здравословното състояние, физическото и психическото развитие на лицата, както и всяка друга информация, съдържаща се в медицинските рецепти, предписания, протоколи, удостоверения и в друга медицинска документация. Тази здравна информация може да бъде предоставена съгласно чл. 28, ал. 1, т. 7 ЗЗ на трети лица, когато е необходима за нуждите вкл. и на НЗОК. Във въпросника в приложение № 2 към чл. 3 от наредбата не се съдържат въпроси относно конкретната диагноза, заради която респондентът е преминал през лечебно заведение, от което следва, че здравна информация по смисъла на цитирания текст на чл. 27, ал. 1 ЗЗ няма да бъде искана от него.

В чл. 2, ал. 1 ЗЗЛД личните данни са определени като всяка информация, отнасяща се до физическо лице, което е идентифицирано или може да бъде идентифицирано пряко или непряко чрез идентификационен номер или чрез един или повече специфични признаци.

В т. 4.3.2.1.2 от приложение № 1 към чл. 3 от наредбата за целите на анкетирането НЗОК предоставя на изпълнителя по чл. 5, ал. 1 инициалите на лицето, лечебното заведение и болничната структура, в която е ползвало медицински услуги, и телефонния му номер. Доколкото чрез трите идентификатора може да се идентифицира личността на лицето, вкл. лични данни относно здравето му, следва да се има предвид, че такива данни могат да се обработват съгласно чл. 5, ал. 2, т. 6 ЗЗЛД, когато обработването е необходимо за целите на предоставянето и управлението на здравните услуги, при условие че данните се обработват от медицински специалист, задължен по закон да пази професионална тайна, или от друго лице, обвързано с подобно задължение за опазване на тайна. В разпоредбата на чл. 5, ал. 2 от наредбата в унисон с изискването на специалния закон е предвидено изискване за обвързване на изпълнителя със задължението по специалния закон за опазване на тайна чрез изрична клауза в договора между него и НЗОК. За анкетирането пациентът се информира по реда на чл. 6, ал. 1 и 2 от наредбата и предвид липсата на санкция при отказ на лицето да участва в анкетата следва да се приеме, че включването му в числото на респондентите може да стане единствено с негово изрично съгласие.

В чл. 5, ал. 2 от наредбата е предвидено, че анкетата се извършва въз основа на договор между НЗОК и изпълнителя. Съдържанието на този договор не е уточнено с изрична разпоредба, от което следва, че срокът за съхраняване на телефонния запис може да бъде уговорен със специална клауза в съответствие с изискването на чл. 2, ал. 2, т. 6 ЗЗЛД.

Предвид изложеното и с оглед становището на Комисията за защита на личните данни следва да се приеме, че текстът на наредбата не е в дисонанс с разпоредби от ЗЗЛД.

Доводите за незаконосъобразност на обжалваната Наредба № 10 от 2015 г. поради приемането ? в несъответствие с целта на чл. 59, ал. 11, т. 4 ЗЗО във връзка с § 1, т. 19а ДР на същия закон и в нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА (приложима ред., ДВ, бр. 46 от 2007 г.) са основателни.

Разпоредбата на чл. 59, ал. 11, т. 4 ЗЗО обвързва системната неудовлетвореност на пациентите със санкционни последици за лечебното заведение. Съгласно определението в § 1, т. 19а ДРЗЗО "системна неудовлетвореност" е три или повече пъти установена неудовлетвореност съгласно наредбата по чл. 19, ал. 7, т. 15 на пациенти от дейността на изпълнителя на медицинска помощ за период от 6 месеца за срока на действие на НРД". От това определение и препращането към наредбата по чл. 19, ал. 7, т. 15 ЗЗО следва, че с оглед упражняване административното правомощие по чл. 59, ал. 11, т. 4 ЗЗО в тази наредба понятието "неудовлетвореност" трябва да бъде изрично дефинирано с цел изясняване неудовлетвореността на база какъв брой мнения на респонденти следва да бъде приета за установена.

Съгласно чл. 28, ал. 1 и 3 ЗНА към проекта за нормативен акт следва да бъдат приложени мотиви, съответно доклад, като предпоставка за обсъждането му от компетентния орган. В ал. 2 императивно е посочено съдържанието на мотивите, съответно доклада, като т. 3 изрично изисква анализ на финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. В мотивите към обжалваната наредба е посочено единствено, че финансовите средства по прилагането ? са в рамките на бюджета на НЗОК за съответната финансова година, което не удовлетворява изискването на закона. Съгласно чл. 5 от наредбата проучването на удовлетвореността на пациентите се извършва от изпълнител с доказан опит в предоставянето на услуги по проучване и анализ на общественото мнение чрез възлагане и след сключване на договор. Безспорно този договор има финансови измерения за сметка на възложителя. Бюджетът на НЗОК е предмет на регулиране от Закон за бюджета на Националната здравноосигурителна каса (ЗБНЗОК), приеман за всяка календарна година, в който бюджетните разходи са стриктно разпределени по пера. Ето защо мотивите към проекта е следвало да съдържат финансова обосновка на размера на очакваните в изпълнение на наредбата разходи, както и от кое разходно перо по бюджета за съответната година тези разходи ще бъдат поети, което пък би довело до ограничаване на средствата, предвидени за други дейности, или до необходимост за актуализиране на бюджета чрез изменение на закона. Излагането на финансовите параметри на разходите по прилагане на наредбата, освен че е на основание императивна законова разпоредба, е от изключително значение предвид ноторно известното затруднено финансово състояние в системата на здравеопазването и ограниченията, насочени към оптимизиране разходите на НЗОК. Законовото изискване към съдържанието на мотивите, респ. доклада към проекта за нормативен акт, не е самоцелно, а представлява гаранция за спазване принципите за законност, последователност, предвидимост, пропорционалност, публичност и прозрачност по глава втора от АПК.

Предвид изложеното обжалваната наредба като издадена в нарушение на императивни правни норми от по-висока степен се явява незаконосъобразна по смисъла на чл. 146, т. 3 и 4 във връзка с чл. 196 АПК, поради което на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, състав на второ отделение,

РЕШИ:

По оспорване на Центъра за защита правата в здравеопазването, юридическо лице с нестопанска цел със седалище и адрес на управление София, район "Триадица", ул. Нишава 121, представлявано от председателя на УС Стойчо Кацаров, отменя изцяло Наредба № 10 от 2.12.2015 г. за проучване на удовлетвореността на пациентите от медицинските дейности, закупувани от Националната здравноосигурителна каса, издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 19, ал. 7, т. 15 ЗЗО (ДВ, бр. 97 от 11.12.2015 г.).

Решението подлежи на касационно обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните по реда на чл. 138 АПК.